简介
自2017年以来，中国政府已在新疆维吾尔自治区（下称“新疆”）将超过一百万主要为维吾尔族的少数民族抓进国家设立的再教育营（Zenz, 2018）。这是自二战以来规模最大的针对民族宗教少数族裔的大规模拘押行动（Kirby, 2020）。尽管人权倡导者无法进入新疆，但受害者证词、卫星图像和从中国警方的网络和社交媒体上泄露的文件在一定程度上证实了这些营地的真实情况。根据人权观察的报告，被关押者在营地中遭受酷刑、虐待、政治和文化洗脑和强迫劳动（Watch, 2021）。多年来，这一严重的人权危机引发了国际关注，且成为在中国人权问题中必须被讨论的话题。
专家们指出，除任意拘留外，维吾尔人遭到的人权侵犯还包括强制绝育、打压宗教活动、监控系统、强迫失踪和对迁徙和言论的限制等（Commissioner, 2022）。
《消除一切形式种族歧视国际公约》（International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, ICERD）是国际社会禁止种族歧视制度的核心。截至2023年，已有182个国家成为该公约的缔约国，《消除一切形式种族歧视国际公约》是获得最广泛批准的人权条约之一（China H. R., 2023）。中华人民共和国（下称“中国”）于1981年批准了《消除一切形式种族歧视国际公约》。
上述维吾尔危机由消除种族歧视委员会（Committee on the Elimination of Racial Discrimination，以下简称“委员会”）首次提出。消除种族歧视委员会是《消除一切形式种族歧视国际公约》在联合国体系内的监督机构。在委员会第2654次会议（2018年8月10日）和第2655次会议（2018年8月13日）期间审议中国第十四至第十七次合并定期报告时，中国就新疆的“再教育”拘留营及其他人权侵犯行为受到密集质询（CERD，2018）。此外，在结论性意见中，“维吾尔”问题被提及16次，而在2009年的上一轮结论性意见中仅被提及一次（CERD，2009）。提及次数的变化反映出该问题的严重性。在此背景下，本文将通过回答以下研究问题对结论性意见进行评估：
- 委员会在其结论性意见中就针对维吾尔人的种族歧视问题提出了哪些审议？
- 针对维吾尔人遭受的种族歧视问题，非政府组织在其平行报告中提出了哪些关切？
- 中国政府在其后续报告中就针对维吾尔人的种族歧视问题作出了哪些回应？
为回答上述研究问题，第二部分将简要介绍中国作为缔约国加入《消除一切形式种族歧视国际公约》的情况。第三部分将介绍非政府组织提交的平行报告。第四部分和第五部分将审查消除种族歧视委员会就针对维吾尔人的种族歧视问题所作出的结论性意见。第六部分阐述了缔约国的回应。第七部分为全文结论。
一、中国和《消除一切形式种族歧视国际公约》
中华民国（下称“台湾”）于1966年3月31日签署并于1970年12月10日批准《消除一切形式种族歧视国际公约》。1971年，中华人民共和国（下称“中国”）被联合国承认为中国的唯一合法代表后，中国政府声明，台湾当局以中国名义对《消除一切形式种族歧视国际公约》所作的签署和批准行为是非法的、无效的。此外，中国于1981年12月29日加入《消除一切形式种族歧视国际公约》，并作出一项保留和一项上述声明。根据该保留，中国不认为自己受《消除一切形式种族歧视国际公约》第22条的约束，该条规定为：
两个或两个以上缔约国间关于本公约的解释或适用的任何争端不能以谈判或以本公约所明定的程序解决者，除争端各方商定其他解决方式外，应于争端任何一方请求时提请国际法院裁决。
此外，中国尚未承认《消除一切形式种族歧视国际公约》接收个人投诉的权力（CHINA H. R., 2023）。
根据《消除一切形式种族歧视国际公约》第9条的规定，缔约国必须在批准公约的第一年向委员会提交报告，此后每两年提交一次，或在委员会要求时提交。
成为《消除一切形式种族歧视国际公约》缔约国后，中国已接受六次审查（CHINA H. R., 2023）。第十四至第十七次定期报告是中国的最新报告，其中包括香港和澳门（均为中国的特别行政区）的陈述。根据2009年的前一轮结论性意见，中国原本应在2013年前提交上述报告，但实际延误至2018年。此外，该延迟在该结论性意见的引言部分中被提及。
关于结论性意见中涉及的维吾尔问题，委员会的大部分审议内容引用自非政府组织的报告；因此，在下一部分中，我们将首先审查非政府组织的平行报告。
二、非政府组织向委员会提交的关于维吾尔问题的平行报告
由于缔约国提交的报告可能并不全面或无法反映真实情况，非政府组织的报告在向委员会提供有关缔约国现况及其公约实施情况的全面描述方面发挥着重要作用。
在委员会审议中国第十四至第十七次合并定期报告之前，共有21个非政府组织向委员会提交了22份关于《消除一切形式种族歧视国际公约》实施情况的报告。除了7个图博特组织、1个南蒙古组织、1个以香港中心组织及2个支持中国政府并赞扬其成就的组织外，其余10个非政府组织均在报告中提及维吾尔问题。本节将讨论这10个非政府组织如何在歧视与种族主义的背景下论述维吾尔问题。
首先，10个非政府组织一致提到将近100万穆斯林（主要为新疆维吾尔人）在没有明确犯罪判决或法律程序的情况下被任意拘押。此外，被关押在再教育中心的人遭受酷刑和虐待，且无法与家人或律师联系。根据人权观察（Watch, 2018）、中国人权捍卫者（Defenders, 2018）以及世界维吾尔代表大会（Congress W. U., 2018）提交的报告，许多维吾尔人在营地中死亡。
令人震惊的是，人权观察报告称，甚至儿童也被关押在其中。此外，幸福实现研究所（Happiness Realization Research Institute）指出，在父母被送入营地后，其子女被送往孤儿院或被独自留在家中，导致儿童死亡的意外事件发生。
然而，中国政府尚未正式承认再教育中心的存在，并且在其定期报告中未提及此类机构。不过，一些中国官员私下承认存在存在拘押的发生，但将其解释为汉语学习或职业培训中心，并援引中国的《国家安全法》为其行为辩护（Practice, 2018）。亚洲自由民主团结委员会（Asian Solidarity Council for Freedom and Democracy）（Democracy t. A., 2018）反驳了中国官员的解释并谴责其为种族隔离和强制洗脑。
第二个被10个非政府组织一致指出的问题是于2015年和2017年生效的中国《国家安全法》和《反恐怖主义法》。所有相关组织都对这两部法律的适用提出了质疑。幸福实现研究所（Institute, 2018）指出，两部法律对“恐怖主义”“极端主义”和“分裂主义”的定义模糊不清。
《反恐怖主义法》对恐怖活动的定义如下（Congress S. C., 2015）：
第三条：本法所称恐怖活动，是指恐怖主义性质的下列行为：
(一)组织、策划、准备实施、实施造成或者意图造成人员伤亡、重大财产损失、公共设施损坏、社会秩序混乱等严重社会危害的活动的;
(二)宣扬恐怖主义，煽动实施恐怖活动，或者非法持有宣扬恐怖主义的物品，强制他人在公共场所穿戴宣扬恐怖主义的服饰、标志的;
(三)组织、领导、参加恐怖活动组织的;
(四)为恐怖活动组织、恐怖活动人员、实施恐怖活动或者恐怖活动培训提供信息、资金、物资、劳务、技术、场所等支持、协助、便利的;
可以看出，上述条款具有高度口袋性。由于缺乏客观标准，何种行为属于恐怖主义并不明确。一条规范只有在足够明确，使公民能够据此规范自身行为时，才可以被视为法律（ECHR, 1979）。因此，该法律本身存在极大争议。而极端主义和分裂主义也被《国家安全法》和《反恐怖主义法》亦多次提及，但未进行明确定义。
因此，许多维吾尔人仅因其文化和宗教实践而被贴上“恐怖分子”“极端分子”或“分裂分子”的标签。例如，根据“新疆公安文件”，留胡子被视为极端主义行为，有27人因此被抓捕（Foundation, 2022）。
第三个问题是酷刑和虐待，9个非政府组织对此进行了提及。它们普遍指出，在未经过审判的情况下将人关押在再教育营地，使其面临虐待和酷刑的风险。亚洲自由民主团结委员会甚至表示，中国对少数民族的迫害（包括酷刑等）存在种族灭绝的嫌疑（Democracy A. S., 2018）。
大多数非政府组织还提到的另一个问题是新疆的监控系统。维吾尔人处于全面监控系统之下。人脸识别系统记录他们的面部信息，被要求在车辆上安装全球卫星定位系统（GPS），电话通信受到监控（INSTITUTE, 2018）。此外，政府还派遣工作人员进入维吾尔人的家中监视其日常生活（International, 2018）。
最后，非政府组织还指出强制遣返维吾尔人、在教育体系中禁止维吾尔语、基于言论的拘押、器官摘取、强迫劳动、限制新闻自由和宗教自由、没收护照、针对维吾尔人的特别检查站、经济不平等、拆毁历史遗址等问题。
在讨论完非政府组织的平行报告后，下一部分将对结论性意见进行解释。
三、结论性意见
结论性意见由四个部分组成：A. 导言；B. 积极方面；C. 关注问题与建议；D. 其他建议。
在引言部分，委员会对缔约国大型代表团进行的开放且建设性的对话表示赞赏，同时提及报告提交的延误（该报告原应于2013年前提交）。
在B. 积极方面，委员会列举了自2009年上一轮结论性意见以来该国取得的若干积极进展，包括修订立法、政策、方案及行政措施以进一步保护人权和落实《公约》，以及在总体上和多民族聚居省份和地区大幅度减少贫困方面取得的成就。委员会还认可了缔约国在香港为帮助少数族裔所作的努力，和在中小学实施中文课程的措施。此外，委员会认可了澳门通过有关为外籍雇员身份的工人提供法律援助的法律，以及加强了对免受贩卖人口活动的保护的努力。
在“关注问题与建议”部分，首先，结论性意见重申其关注，即中国政府尚未通过一部全面的反歧视法，根据《公约》第1条，所有缔约国均有义务进行相关立法。此外，中国没有正式的国家人权机构，使得外界难以获得关于其人权状况的具体和全面信息。换言之，整个司法体系都存在歧视，且受害者在现行法律下难以有效保护自身。此外，委员会还提出了多个问题，包括缺乏与种族歧视相关的国内立法、没有正式的国家人权机构、公众缺乏对《公约》规定权利的了解、贫穷引起的不平等、未得到承认的族裔群体、不能平等地获得高质量的教育、安置和征地问题、藏人、新疆维吾尔自治区和蒙古族的人权侵犯，以及难民问题等。
在最后一部分“其他建议”中，委员会敦促中国批准若干国际人权文书，例如《公民权利和政治权利国际公约》《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》等。此外，委员会建议缔约国落实《德班宣言和行动纲领》，并在下一次定期报告中提供有关非裔的相关信息。委员会还要求缔约国在一年内提交关于结论性意见落实情况的后续报告。最后，委员会建议缔约国在2023年1月28日前，将第十八至第二十次定期报告合并为一份文件提交。
接下来，将在维吾尔问题的背景下审查上述结论性意见。
四、结论性意见中的维吾尔问题
在过去的结论性意见中，维吾尔人仅在涉及宗教问题或民族问题时与藏人和蒙古人一起被提及一至两次；而在本次结论性意见中，维吾尔人在不同主题下被提及16次，且同时被作为一个独立话题进行讨论，并提出八项建议。
在结论性意见中，首先提及的与维吾尔人相关的问题是酷刑和虐待，在该标题下，维吾尔人被提及两次。委员会引用报告称，某些维吾尔人及其他少数民族成员遭受酷刑或虐待。随后，委员会再次强调，一些维吾尔被拘押者被长期被禁止和外界接触，可能构成酷刑或其他形式的虐待。正如前一部分所述，9个非政府组织在其平行报告中提出了该问题，委员会在结论性意见中涵盖了这些关注。此外，委员会建议缔约国采取一切措施防止酷刑和虐待行为，并全面落实禁止酷刑委员会的相关建议。
此外，结论性意见还涉及对“恐怖主义”和“分裂主义”的泛化定义，这使包括维吾尔人、藏人和蒙古人在内的少数民族仅因其和平的文化和宗教实践而面临被拘押的风险。委员会建议缔约国审查其现行法律、法规及实践，并对其进行修订，以避免基于种族、肤色、血统、国籍、民族或民族宗教群体身份的歧视。同时，委员会要求缔约国在下一次定期报告中提供有关与分裂主义、恐怖主义和极端主义相关的起诉、定罪、判刑及其他处罚的信息。这也是所有相关非政府组织对中国提出的共同关切与建议。
此外，委员会在结论性意见中以独立标题讨论维吾尔问题，并提出八项建议，数量超过其他议题。在该部分中，委员会试图涵盖非政府组织平行报告中提出的其他与维吾尔相关的关切，包括：再教育营、大规模针对维吾尔人的监控、强制收集大量生物识别数据、没收维吾尔人护照、强制遣返维吾尔人以及禁止使用维吾尔语等。
然而，委员会在结论性意见中未提及两个关键问题。第一是强迫劳动，该问题由亚洲自由民主团结委员会和世界维吾尔代表大会在其报告中提出。
第二是器官摘取，该问题由日本监督普遍人权侵犯网络（Japan Network to Monitor Violations of the Universal Human Rights）和世界维吾尔代表大会提出。
亚洲自由民主团结委员会（Democracy A. S., 2018）指出，在新疆，特别是在农村地区，中国政府以严厉惩罚手段强迫人们每天无偿劳动4至11小时。该项目将维吾尔人排除在有薪工作之外，并妨碍其从事农业或其他工作。报告还提到，年轻维吾尔女性被政府迁徙至中国东部地区从事低薪工作。世界维吾尔代表大会（Congress W. U., 2018）在其报告中也提出了类似问题。
关于劳动问题，在先前的结论性意见中（CERD, 2009），委员会曾对中国行政拘留制度及“劳动教养”政策缺乏有效司法监督提出关切。在本次结论性意见中，委员会重申了此前的关切，并强调了外国移徙工人的劳动问题（CERD, 2018）。然而，其并未提及强迫劳动问题，特别是被强迫劳动的维吾尔人。
中国政府于1952年将监狱劳动纳入国家生产计划，导致大量强制囚犯劳动并为国家创造利润的工厂建立（Han, 2019, p. 7）。自2009年以来，中国因利用强迫劳动而被列入《童工及强迫劳动制品清单》（List of Goods Produced by Child Labor of Forced Labor, TVPRA LIST）（Affairs, 2023）。近期报告显示，在新疆,约有50万至80万名囚犯被迫在监狱企业中从事多个行业的劳动（Han, 2019, p. 5）。此外，在新疆服装产业扩张计划下，许多再教育中心的被拘押者被迫参与工作（Han, 2019, p. 5）。2021年，根据其《防止维吾尔强迫劳动法》（Uyghur Forced Labor Prevention Act），美国禁止了新疆强迫劳动的产品（Protection, 2021）。此外，2022年，联合国当代形式奴隶制特别报告员判定新疆存在强迫劳动，并指出再教育中心及劳动力转移就业规划中存在强迫劳动（Obokata, 2022, p. 7）。
关于器官摘取问题，委员会（Rights, 2018）指出，中国政府系统性地从包括维吾尔活动人士在内的多个受迫害群体获取器官，估计每年约有60,000至100,000例器官移植使用来自政治犯的器官。世界维吾尔代表大会提出了相同的指控。
此外，欧洲议会在其2013年决议（2013/2981 (RSP)）以及2016年7月书面声明（PE581 440v01-00）中，呼吁成员国告知公众中国的器官摘取，并起诉此类不道德行为的人（CHINA I. C., 2019）。
简而言之，强迫劳动和器官摘取这两个未被提及的问题，被普遍认为是维吾尔地区的严重人权侵犯。遗憾的是，委员会未能对此主动提及，尽管非政府组织向委员会进行了报告。
五、中国结论性意见后续行动报告
在委员会于2018年9月19日公布其结论性意见建议之后，中国于2019年10月8日向委员会提交了后续行动报告作为回应。
该后续报告分为三个部分：A. 非政府组织；B. 与中国新疆维吾尔自治区有关的问题；C. 关于少数民族语言使用情况的信息。
A部分以几句话简要说明了非政府组织问题。B部分特别关注维吾尔人相关的问题，占据了后续报告的大部分内容。C部分解释了少数民族语言问题，包括维吾尔语。
与中国此前充满自我肯定的国家报告类似，在后续行动报告中，中国政府试图为自身辩护，而不回应委员会的问题，并将其在新疆的政策描述为打击恐怖主义方面的辉煌成绩。也就是说，中国政府否认所有指控且不接受任何建议。
由于委员会不具有司法权力来强制中国实施其审议，中国政府继续在新疆实施其受到批评的政策。例如，根据澳大利亚战略政策研究所（Australian Strategic Policy Institute）的报告，在2019年7月至2020年7月期间，至少有61处拘押设施被新建或扩建（Ruser, 2020）。显然，委员会在维吾尔问题上对中国的影响力有限。
然而，也值得指出的是，这是首个关于新疆再教育营的联合国报告。在一定程度上，该报告提高了对维吾尔问题的关注度。
结论
本研究旨在在维吾尔问题语境下，审查委员会针对中国合并定期报告所作的最新结论性意见。委员会是首个正式关注新疆再教育营问题的联合国机构。此外，委员会还指出了对维吾尔人的多项人权侵犯，并要求中国作出回应。然而，中国否认所有指控，并通过缺乏实质内容的回复为其在新疆的政策辩护。例如，所有非政府组织均对中国《反恐怖主义法》和《国家安全法》表示关注，并认为这两部法律具有高度口袋性，可能导致任意拘押。然而，中国未对此作出直接回应，并试图将自身描述为恐怖主义的受害者。换言之，中国拒绝实施结论性意见中的委员会建议。
尽管委员会不具备司法权力来强制缔约国实施其建议，但通过汇集专家与非政府组织共同讨论新疆的人权侵犯，委员会显著提高了公众认识。联合国人权事务高级专员办公室最新发布的《新疆人权关切评估报告》也纳入了结论性意见中的相关建议。
联合国人权事务高级专员办事处最新发布的关于新疆的报告《人权高专办对中华人民共和国新疆维吾尔自治区人权关切问题的评估》也包含了结论性意见中的建议。
在结论性意见中，委员会主要依赖非政府组织的平行报告，并涵盖所有报告。然而，它忽略了两个关键问题：维吾尔人强迫劳动和器官摘取。这两个问题由两个非政府组织报告，如今已与再教育营问题一道，被认为是针对维吾尔人的严重人权侵犯。在像新疆这样难以进入且敏感的地区，任何未知的人权侵害都可能发生。因此，严肃对待每一项关注可能有助于缓解或预防某些侵害。
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原文标题：Racism and Ethnic Discrimination in the People’s Republic of China: The Case of the Uyghurs
原文链接：https://uyghurhjelp.org/2026/01/racism-and-ethnic-discrimination-in-the-peoples-republic-of-china-the-case-of-the-uyghurs/
翻译：龚江宇
